lunes, 2 de noviembre de 2009

El Derecho a la Seguridad Social, la Historia Nicaragüense

La aplicación del Seguro Social en Nicaragua obedeció al mandato constitucional contenido en el arto. 97 de la Ley fundamental de la República de 1950, que dice: “El Estado establecerá el Instituto Nacional de Seguridad Social a favor de los trabajadores, para cubrir los riesgos de enfermedades comunes, invalidez, ancianidad y desocupación, mediante racional concurrencia del Estado, del beneficiario y del patrón. La correspondiente reglamentación será objeto de la Ley”.

En 1953 con orientaciones del Presidente de la República se realizó un estudio que indicara los procesos necesarios para impulsar el programa de Seguridad Social en Nicaragua orientado a ofrecer beneficios laborales a los trabajadores. En este estudio se involucraron representantes de asociaciones profesionales, Cámara de Comercio, agrupaciones obreras y entidades de Gobierno. Se presentó un informe final de ese estudio a través de la prensa nacional para que fuese del conocimiento de la población y se hizo todo tipo de publicación de divulgación acerca del proyecto.


Posteriormente se conformó una Comisión para aclarar cualquier duda, en esta participaron representantes obreros y patronales además de reconocidos médicos de la Asociación Medica Nicaragüense. Igualmente se nombró a representantes que dieran seguimiento al desarrollo del proyecto. En 1955, una delegación nicaragüense participó en la 5ª Conferencia Interamericana de Seguridad Social, realizada en Caracas, donde se presentaría todo el proyecto de la Seguridad Social que se esperaba aplicar para la población trabajadora nicaragüense.


El 9 de mayo del mismo año, se creó mediante decreto ejecutivo, la Comisión Planificadora la cual presentó un ante-proyecto, que fue aprobado por acuerdo No. 247 del 29 de septiembre, firmado por el Presidente de la República. Como promotor e impulsor del proyecto de Seguridad Social se menciona a Luis A. Somoza, siendo además miembro de la Comisión Especial creada para dictaminar el Proyecto de Ley que se enviaría a la Cámara de Diputados. El mismo ante-proyecto fue discutido el 22 de diciembre de 1955, aprobado y publicado el 2 de enero de 1956. Esta misma ley faculta a la Junta Nacional de Asistencia y Previsión Social (JNAPS), como instancia que promovería la asistencia social, médica y seguros sociales de la población trabajadora y así se crea el Instituto Nicaragüense de Seguridad Social (INSS). Los procesos de afiliación se iniciaron en 1957 y desde 1959 hasta la fecha, se han incrementado nuevos servicios sociales en su mayoría orientados a las personas de la tercera edad, o bien las que pasan a retiro de la vida laboral.


A partir de 1990 la institución entró en un proceso de reformas de pensiones y en 1993 se implementaron los servicios de atención médica a través de las Empresas Médicas Previsionales (EMPs), en los años posteriores se aborda la necesidad de disminuir la deuda de las pensiones y se orientan a la implementación del Sistema de Ahorro para Administración de Pensiones. Al finalizar el año 2002 el Instituto Nicaragüense de Seguridad Social (INSS) cuenta con 1,214.850 derecho habientes, de éstos 903,350 son beneficiarios (hijos, cónyugue) y 311,500 son afiliados directos.


En 1999 el gobierno nicaragüense decidió reformar su sistema de pensiones adoptando un esquema previsional de capitalización individual. Por diversos motivos esta reforma no ha entrado en vigor y su puesta en marcha está aplazada sine die. Este trabajo argumenta que, dada la estructura del mercado laboral del país, un cambio de esas características no resuelve los problemas existentes.


Asimismo, se presenta una propuesta de reforma basada en la extensión de la cobertura de las prestaciones a través de beneficios no contributivos. Se simula el coste fiscal de una prestación focalizada y universal a corto y a medio plazo en varios escenarios de crecimiento económico.


Los primeros pasos de la seguridad en Nicaragua se remontan al bienio 1955-1957, cuando tuvo lugar la creación del Instituto Nicaragüense de Seguros Sociales (INSS). A lo largo de las dos décadas siguientes se desarrolló un sistema de pensiones contributivas que llegó a cubrir, a fines de los años setenta, a alrededor del 20 por 100 de la Población Económicamente Activa (PEA). En 1979, con la llegada al poder del gobierno sandinista se relajaron fuertemente las condiciones de acceso, lo que generó una expansión del número de pensionistas que introdujo severos problemas financieros en el INSS. Asimismo, la cobertura de la PEA creció hasta cerca del 30 por 100 en 1988, año a partir del cual ha experimentado una importante caída. Por otro lado, en el quinquenio 1979-1984 se establecieron prestaciones de carácter no contributivo, dentro de las cuales existían pensiones para víctimas de guerra, invalidez, trabajadores de circo, ex-milicianos, por servicios a la patria y también pensiones de gracia para adultos mayores en situación de desamparo. La mayor parte de estas pensiones asistenciales se otorgaba con criterios políticos.


El sistema público contributivo actual de Nicaragua se gestiona por el INSS a través del reparto con, teóricamente, capitalización parcial de los remanentes de las cotizaciones anuales. Se requieren al menos 15 años cotizados y 60 años de edad para tener acceso a una pensión de vejez. La fórmula de cálculo de las prestaciones es progresiva, proporcionando una mayor tasa de reemplazo a aquéllos cuya remuneración era inferior a dos salarios mínimos. Por otra parte, las prestaciones no contributivas de vejez carecen de reglas definidas y su cuantía asciende a medio salario mínimo.


En 1995, el número de pensionados se repartía equitativamente entre ambos regímenes, mientras que en materia de gasto el régimen contributivo absorbía el 73,1 por 100 del gasto en pensiones, frente al 26,9 por 100 que correspondía al régimen asistencial y del cual la mayor parte se dedicaba a pensiones de guerra, lo cual dejaba un estrecho margen de actuación a las prestaciones no contributivas de vejez.


Tras los turbulentos años ochenta, la última década del siglo XX no fue tampoco una época de bonanza económica en Nicaragua, lo que en materia de seguridad social se tradujo en una caída del porcentaje de cotizantes al INSS en la primera mitad de los noventa y su estancamiento a finales de la misma década. A pesar de que el balance del INSS –que gestiona también el seguro de salud- es superavitario, circunstancia motivada por la escasa proporción de la población que recibe pensiones y las reservas acumuladas por el INSS, la relación contribuyentes/pensionistas se deterioró pasando de 7,5 a 4,3 cotizantes por pensionista de 1990 a 1995, lo que hizo que las autoridades comenzasen a plantearse la necesidad de efectuar una reforma previsional. De este modo, se realizaron varios estudios actuariales y propuestas de cambio de diverso calado, entre las que destacan las de de la OIT en 1991, Julio Bustamante (superintendente del sistema chileno) en 1995, Rizo y León (actuarios del INSS) a mediados del la década de los noventa y un equipo de la Fundación Friedrich Ebert dirigido por Carmelo Mesa-Lago en 1997. Entre estas propuestas, sólo la de Rizo y León involucraba el paso a un sistema de capitalización individual gestionado por el sector privado, a saber, el modelo chileno de seguridad social. Julio Bustamante señalaba la posibilidad de potenciar un régimen de capitalización gestionado inicialmente por el sector público, pero a la vez desestimaba la adopción del modelo chileno, y Carmelo Mesa-Lago y la OIT básicamente apostaban por cierto endurecimiento de las condiciones de acceso en el sistema público, que, de acuerdo con su propuesta, no se privatizaría.


En 1999, el BM y el BID recomendaron a Nicaragua que adoptase un sistema de pensiones de capitalización individual. Para ello, otorgaron al gobierno de Managua un préstamo condicionado a la privatización de la seguridad social con el objeto de facilitar la transición del reparto público a la capitalización privada. Sin embargo, y a pesar de que se ha desarrollado cierta infraestructura institucional para supervisar el sistema –hasta el punto de que, por ejemplo, se creó una Superintendencia de Pensiones- el nuevo sistema no ha entrado aún en vigor y no hay perspectivas de que lo haga a corto plazo. Los principales rasgos de la frustrada reforma comprendían:

- Un sistema de capitalización individual obligatorio al que cada trabajador aportaría un 10,5 por 100 de su salario, de los cuales 7,5 se acumularían en su cuenta individual mientras que el 3 por 100 cubriría inicialmente costes de administración.


Esto suponía aumentar la cotización del trabajador, anteriormente fijada en un 5,5 por 100, en más de un 90 por 100.

- El acceso a la pensión mínima pasaba de requerir 15 a 25 años.

- Establecía incentivos fiscales al ahorro voluntario, permitiendo que las aportaciones no obligatorias fuesen deducibles en la base del impuesto sobre la renta, de carácter progresivo.


El principal motivo de la paralización de la reforma estriba en que el gobierno nicaragüense considera que no es factible afrontar los costes de transición del sistema público de reparto al privado de capitalización, es decir, el gobierno no cuenta con los recursos presupuestarios suficientes para garantizar obligaciones con los pensionados por el sistema público y reconocer sus aportaciones a los trabajadores que hubiesen cotizado con anterioridad a la reforma.


Desde la década de los noventa América Latina ha sido una región líder en la realización de reformas económicas destinadas a liberalizar la economía.

Este carácter pionero ha sido especialmente evidente en materia de seguridad social, aun cuando los cambios estructurales en los sistemas de previsión social no se contemplaban en el decálogo original que constituía el Consenso de Washington.


La experiencia latinoamericana en materia de reforma previsional reviste especial relevancia ya que, mientras la mayor parte de los países desarrollados han optado por introducir modificaciones de escasa entidad en sus sistemas de pensiones (básicamente pequeños ajustes en las condiciones de acceso), parte importante de la región ha optado por cambios de carácter radical. En efecto, doce países latinoamericanos acometieron, con la asesoría de varios organismos financieros internacionales, importantes reformas consistentes en la introducción, en diferentes grados, de la capitalización privada a través de cuentas individuales en los sistemas de pensiones.


En Nicaragua se aprobó una ley que estipulaba el total reemplazo del sistema público de reparto y prestación definida por un esquema privado de capitalización individual. Esta reforma contó con la asesoría del Banco Mundial (BM) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Sin embargo, debido a distintos problemas, todavía no ha sido implementada.

1 comentario:

  1. excelente trabajo, me gusto la información.

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